El Mercosur ante el ALCA : Nuevas tensiones y nuevas opciones

Se viven nuevos énfasis y nuevos desafíos para el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en el marco de los procesos de integración en América Latina. El bloque, iniciado formalmente en 1991 (un año antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte/TLCAN), está integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como miembros plenos, y desde hace algunos años con Chile y Bolivia como asociados a nivel de libre comercio.

El MERCOSUR es un proceso de integración con objetivos económicos y políticos, que ha dado algunos pasos más allá de un acuerdo de libre comercio, y es actualmente una unión aduanera imperfecta. El bloque engloba 200 millones de personas y es el tercero en importancia por detrás del TLCAN y la Unión Europea.

Tras varios años de auge, con una expansión vertiginosa del comercio regional, el MERCOSUR ha sufrido el impacto primero de la devaluación de la moneda brasileña, y más recientemente de la crisis en Argentina. A pesar de esos golpes, el bloque sigue avanzando especialmente a nivel político, donde le esperan duras pruebas en el marco de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Brasil y los nuevos énfasis regionales
En el marco de las negociaciones tanto en el ALCA como a nivel global, Brasil ha buscado potenciar su poder negociador a partir del MERCOSUR para presentarse como líder regional. Esta postura fue iniciada en el anterior gobierno de Fernando Henrique Cardoso y se viene profundizando en la actual administración de "Lula" da Silva.

Sin embargo, esa postura ofrece nuevas particularidades. El actual gobierno de Brasil ha dejado más en claro que el acento ya no está en América Latina como un todo, sino en América del Sur. El presidente Lula acaba de declarar que "América del Sur es mi casa" agregando que "México y América Central ya tienen otros intereses ; creo que América del Sur está más próxima a convertir en realidad el sueño de la integración".

En este sentido la búsqueda de nuevos socios apunta a los países andinos. En ese camino también es evidente otro cambio importante : ya no se insiste tanto en un acuerdo entre mercado del sur con el bloque de la comunidad andina, sino que se busca "ampliar" el MERCOSUR sumándole nuevos socios andinos. Aunque no se lo admite formalmente, se insinúa que la Comunidad Andina no logró madurar como acuerdo de integración y en cambio el MERCOSUR si lo ha hecho.

La "ampliación" del MERCOSUR acaba de sumar a Perú, y se espera que Venezuela sea el próximo país. Ese camino cuenta con el apoyo del nuevo gobierno argentino de Néstor Kirchner, y la desconfianza de la administración de Jorge Batlle en Uruguay. Para reforzar esos lazos, el gobierno de Lula está promoviendo varios acuerdos de integración en infraestructura (como puentes, carreteras y líneas eléctricas), especialmente con Bolivia, Perú y Venezuela.

En el caso del ALCA, un MERCOSUR ampliado permitiría incrementar su potencial negociador, y consecuentemente también aumentaría la importancia de Brasil. Algunos temas en disputa con Estados Unidos, como el proteccionismo agrícola o las medidas anti-dumping, podrían ser manejados de mejor manera con ese MERCOSUR ampliado.

Muchos analistas y políticos consideran que justamente la ampliación del MERCOSUR es el proceso que más preocupa a Washington. Toda vez que se avanza un paso en ese sentido, surge una medida desde Estados Unidos que apunta en un sentido opuesto. El caso más notorio se observó cuando Chile se encontraba próximo a integrarse como miembro pleno al MERCOSUR, y justamente en ese momento recibió la invitación de la administración de Bill Clinton de iniciar la negociación de un acuerdo de libre comercio con EE.UU. Ese caso debe tenerse presente ya que demuestra que una ampliación por medio de nuevos países "asociados" al nivel de libre comercio no necesariamente fortalecerá al MERCOSUR.

El mismo proceso se está viviendo en la actualidad, donde Brasil y el MERCOSUR han logrado un acuerdo de asociación con Perú, y casi simultáneamente Washington indica la disponibilidad de un acuerdo de libre comercio con ese país. Las consecuencias de ese coqueteo se sintieron inmediatamente, ya que el gobierno de Alejandro Toledo rápidamente renunció al Grupo de los 20 (bajo un fuerte debate interno que todavía prosigue) y respondió con alegría a la invitación de negociar con Washington.

Fortalezas y debilidades

La estrategia de "ampliación" del MERCOSUR que promueve Brasil tiene elementos positivos asociados a la idea de un "bloque sudamericano", pero a la vez tiene una debilidad propia en tanto se lo busca por medio de acuerdos de libre comercio. En efecto, la ampliación del MERCOSUR se está dando por agregar nuevos miembros a nivel de convenios de libre comercio (ese es el caso de Perú y allí está la meta de las negociaciones con Venezuela). Sin embargo, el MERCOSUR tiene como objetivo un "mercado común", que va más allá del libre comercio, con un fuerte contenido político. Si el MERCOSUR se restringe al libre comercio terminará siendo más similar al TLCAN que a un proceso de articulación política fuerte como se ha vivido en Europa.

El propósito de la integración política se puede mantener mientras la mayoría de los participantes del acuerdo son "miembros plenos", pero se pone en riesgo a medida que el número de asociados se eleva. La marcha al mercado común funcionaba mientras se contaba con cuatro socios plenos y uno o dos asociados a nivel comercial. Pero a este ritmo, el número de participantes del esquema de libre comercio terminará igualando a los cuatro socios originales. De esta manera, el acuerdo se convierte poco a poco en algo similar a un "TLCAN del sur".

La propuesta de Brasilia aumenta el número, pero no lo fortalece políticamente a nivel del ALCA. Eso se debe a que los acuerdos políticos que obligan a las coordinaciones productivas y de negociación externa no se aplican a los asociados comerciales. Entonces debemos preguntarnos cuál es el sentido de tener asociados a Chile o Perú, si los gobiernos en esos países prosiguen con una política comercial que es funcional a la propuesta de Washington para el ALCA.
Esta tensión interna se debe tanto a la desconfianza de muchos países sudamericanos frente a Brasilia, como a las resistencias dentro del propio Brasil para una integración con normas supranacionales. En muchos vecinos todavía se mantienen dudas sobre la posibilidad de un cierto imperialismo brasileño a escala local. Entretanto, en Brasilia no se desea ceder ningún espacio de soberanía a un sistema de normativa supranacional, que impone normativas por arriba de las leyes nacionales. Se habla mucho de un parlamento común de MERCOSUR pero no hay indicaciones concretas sobre el camino a seguir para lograr leyes supranacionales ; se busca un bloque común pero no está claro dónde y cómo Brasil cederá ante las demandas de las naciones más pequeñas. El presidente Lula repite que su intención está en moverse en ese sentido, pero los caminos precisos siguen siendo poco claros.

Justamente el problema de la resolución de disputas dentro del MERCOSUR y la ausencia de coordinaciones más eficientes explica una parte de las protestas de Uruguay frente a Brasil ; aunque otra parte se debe al coqueteo del gobierno uruguayo con la administración Bush. En cuanto a la colaboración con sus vecinos, muchas de las recientes medidas de Brasil en realidad están orientadas a fortalecer sus propias empresas o las vías de salida de sus exportaciones. Sin embargo, el primer cambio concreto de importancia ha sido la condonación de la deuda de Bolivia, como gesto de Brasilia para consolidar al nuevo presidente Carlos Mesa.

Para hacer las cosas más complicadas, dentro del gobierno brasileño también se viven tensiones. La estrategia integracionista que plantea el canciller Celso Amorín y el asesor especial Marco Aurelio García, está enfrentada con la visión de los ministerios de economía, agricultura e industria, así como la de varios sectores empresariales, que reclaman una mayor flexibilidad en las negociaciones del ALCA. La disputa subió de tono, y el propio Lula dejó en claro que manejará personalmente el sentido de la negociación. Sin embargo, en los últimos días la prensa brasileña más influyente se ha preguntado si la posición frente al ALCA es coraje o cobardía.

Las opciones frente al ALCA

El MERCOSUR llegará a la reunión ministerial del ALCA en Miami con estas fortalezas y debilidades. Los hechos de las últimas semanas han llevado a que Brasil se convierta en la contracara de Estados Unidos en estas negociaciones comerciales, tanto por interés propio como por la alineación con Washington de otras naciones importantes, como México, Chile o Colombia.
Esto explica la necesidad brasileña de fortalecer el MERCOSUR, apelando en especial a profundizar todavía más la articulación política con Argentina. El reciente "Consenso de Buenos Aires", firmado por los presidentes de Kirchner y Lula estuvo en buena medida centrado en cuestiones de integración y posicionamiento internacional.

En esas complejas discusiones el MERCOSUR corre el riesgo de quedar aislado, sin otros apoyos en su demanda de ciertas concesiones en el comercio hemisférico. Brasil enfrenta el mismo problema de quedar aislado tanto en el ALCA como dentro del propio MERCOSUR. Por lo tanto las negociaciones en Miami tendrán consecuencias no solamente a nivel hemisférico sino sobre el futuro de la integración en el Cono Sur. En buena medida el futuro del MERCOSUR depende del ALCA : si se mantiene estancado en un acuerdo de libre comercio y simultáneamente se aprueba un tratado de libre comercio hemisférico, el MERCOSUR perderá su propio sentido. Por lo tanto, la salida para el MERCOSUR es fortalecer todavía más la integración regional.

Americaspolicy.org, 29 de octubre de 2003.

* Eduardo Gudynas es analista de información en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología y Equidad en América Latina ; www.globalizacion.org).